規劃是實現土地優化配置和引導城市建設管理協調發展的關鍵，指導土地利用和城市建設的有兩個規劃，即土地利用總體規劃和城市總體規劃，這兩個規劃都是以國民經濟長期發展規劃為依據、節約和合理利用土地及其空間資源為原則編制的，但由于各方面的原因，兩個規劃相互脫節的狀況由來已久。關于這兩個規劃的關系，早在1989年底公布的《中華人民共和國城市規劃法》第七條就有明確規定，“城市總體規劃應當與國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調” 。近年來，國家出于強化土地管理、保護和節約土地資源的需要，接連出臺了兩個重要文件，均涉及到了兩個規劃要相互協調的問題，即 “城市總體規劃應與土地利用總體規劃等相協調，切實保護和節約土地資源”（國發[1996]18號文），“城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得突破土地利用總體規劃” （中發[1997]11號文）；可見，國家對于兩個規劃的工作均高度重視，有關的法規和政策也要求這兩個規劃相互協調，而這兩個規劃的有何異同點？主要分歧在哪里？本文對此作了一些分析和探討。 
  
    一、土地利用總體規劃與城市總體規劃的現狀比較 
    土地利用總體規劃和城市總體規劃在我國起步時間一樣，但土地利用總體規劃無論是在理論研究還是在實際運用上，均落后于城市總體規劃，其權威性和約束力也不及城市總體規劃。 
（一）兩個規劃的成熟程度不一樣 
    土地規劃與城市規劃均是在本世紀五、六十年代全面學習前蘇聯時期引進來的，兩者均經歷了40多年的風風雨雨。土地規劃在80年代才真正起步，1988年第一次在全國范圍內開展了土地利用總體規劃工作；在1991和1994年，國土局相繼發布了《土地利用總體規劃編制審批暫行辦法》和《縣級土地利用總體規劃編制規程（試行）》，由于種種原因這次規劃進展緩慢；1996年又開始了第二次全國范圍內的土地利用總體規劃工作，國土局又于1997年10月出臺了《土地利用總體規劃編制審批規定》和《縣級土地利用總體規劃編制規程（試行）》。由于規劃依據、方法并不成熟、且涉及的規劃層次多，至今土地規劃的成熟程度仍然不高。 
    城市規劃雖然也幾經波折、不盡完善，但總的來說，理論和實踐均較土地規劃成熟。尤其是在1978到1988年這十年中，城市規劃走過了最富有探索性的十年，理論與實踐上均取得了長足進步。1989年12月全國人大常務委員會第十一次會議通過了《城市規劃法》，確立城市規劃的法律地位， 1991年建設部通過了《城市規劃編制辦法》，有關城市規劃法規和條文的相繼出臺對于城市規劃工作取到了有力的推動和規范化作用。從1980年至今，各地已按照五年一修編的周期，進行過三輪城市總體規劃的制定或修編工作。 
（二） 兩個規劃的法律地位不一樣  
土地規劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現。《土地管理法》及實施條例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規劃，但規劃應對哪些土地利用進行宏觀控制，如何保證規劃的實施，土地利用總體規劃有無法律約束力，違反了規劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規劃有《城市規劃法》作為法律保障，規劃的制定、實施和違反規劃應負的法律責任等《城市規劃法》均作了明確的規定。 
（三） 兩個規劃的審批權限不一樣 
    根據最新《土地利用總體規劃編制審批規定》第二十六條，“評審合格的土地利用總體規劃經綜合平衡和同級人民政府審查同意后，依照法定程序和審批權限報有批準權的人民政府批準執行，并報上級土地管理部門備案。”這種規定不及城市總體規劃的明確， “報有批準權的人民政府”這一點就比較含混，按照土地利用總體規劃的編制慣例，常規理解是，土地利用總體規劃審批權限在上級人民政府，這樣僅直轄市和省級土地利用總體規劃的審批機關是國務院，地級市土地利用總體規劃的審批機關是省級人民政府。關于城市總體規劃的審批權限，根據《城市規劃法》和國發[1996]18號文的規定，直轄市和省會城市以及非農業人口在50萬以上的大城市的城市總體規劃審批機關是國務院，其余城市的總體規劃審批機關是上級人民政府。因此，對于省會城市或非農業人口在50萬以上的大城市來說，其土地利用總體規劃的審批權限要低于城市總體規劃的審批權限。 
    二、兩個規劃的主要分歧在哪里 
    目前全國范圍內均在開展土地利用總體規劃工作和城市總體規劃工作，由于兩個規劃的依據、工作方法、出發點均存在著差異，分歧是不可避免的，這些分歧大體上可以分為兩類，一類分歧屬于技術問題上的，另一類分歧則屬于原則問題上看法不一致。 
（一） 技術問題上的分歧 
1. 土地規劃的范圍大于城市規劃的范圍嗎？ 
    現在有一種觀點，城市規劃與土地規劃是點與面的關系，土地規劃的范圍大于城市規劃的范圍。這種看法是很片面的，不科學的。 
    從規劃體系上看，土地規劃具有很強的宏觀性和層次性； 按行政區劃分為全國、省、地、縣、鄉五級規劃體系。城市規劃具有同土地規劃相似的規劃體系；根據《城市規劃法》，國務院城市規劃主管部門和省、自治區、直轄市人民政府應當分別編制全國和省、自治區、直轄市的城鎮體系規劃，用以指導城市規劃的編制；而城市規劃的主體指按國家行政建制設立的直轄市、市、鎮，因此城市規劃也可分為全國和省級城鎮體系規劃，指導地級、縣級及建制鎮級的城市規劃。 
    各級土地規劃的范圍是本級行政區域的范圍，但這并不等于說在同一級別的土地利用總體規劃與城市總體規劃中，前者的規劃范圍會更大些；因為根據《城市規劃法》，“城市規劃區指城市市區、近郊區以及城市行政區域內因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域，具體范圍由城市人民政府在編制的城市總體規劃中劃定”，所以城市總體規劃的范圍也可以是整個城市轄區，其規劃的范圍就同土地利用總體規劃一致，所謂點與面之說是站不住腳的。 
2. 兩個規劃在用地上為何難以比較？ 
    土地利用總體規劃的各類用地面積采用土地利用現狀變更調查面積，用地分類標準采用《土地利用現狀分類及含義》（見于《縣級土地利用總體規劃編制規程》中的附件一）。城市總體規劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結果，用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》（gbj 137-90）。這兩個規劃在同一地類上卻出現了面積不一致的現象，其原因除去基礎圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外，還有一個重要原因是兩個用地分類標準有相互矛盾之處，即同一名稱或相似名稱的地類，其含義卻大不相同，這就直接造成了兩個規劃在用地上的難以比較。下面對土地利用分類標準中關于城市、建制鎮、特殊用地和交通用地等關鍵地類的定義試作剖析。 
    城市是指經國務院批準有市建制居民點，范圍指建成市區的面積，不包括市內用于農、林、牧、漁業生產用地。建制鎮是指按國發[1984]165號文件規定建鎮標準，經省人民政府批準，有鎮建制的居民點，范圍為建成鎮區的面積，不包括鎮內的農、林、牧、漁業生產用地。特殊用地是指居民點以外獨立的國防、名勝古跡、風景旅游、墓地、陵園等用地。交通用地是指居民點以外的各種道路及其附屬設施和民用機場用地，包括護路林。 
    以上為土地利用分類標準中的有關定義，在城市和建制鎮中的定義中都未明確是否要剔除城市內部的水域、交通用地，而且以上四個定義中均涉及到以居民點作為一個解釋的媒介，并以居民點內和居民點外作為地類劃分的界限，這本身就是很含混的，容易造成不同的認識偏差。各地方在把握土地利用分類標準時，各有不同的理解，城市內部的交通用地、水域、風景區計為城市用地還是分別計為交通用地、水域和特殊用地？土地利用分類標準對此，也并沒有像城市用地分類標準那樣制定一個詳細的條文說明，對似是而非的概念進行詮釋和澄清。各地在進行城市面積統計時，就會根據不同的理解將上述用地或進行扣減、或計為城市用地。有的地區將城市內部的道路廣場以及對外交通用地統計為土地規劃概念中的交通用地，從而會造成土地規劃概念中的城市面積小于城市規劃概念中的城市建設用地的面積。在城市和建制鎮的用地統計上兩個規劃不一致，自然也會影響到兩個規劃在水域、交通用地、特殊用地統計上的不一致。至于兩個用地分類標準中均出現了特殊用地，但其含義卻已相去甚遠了。